——打破政企合一藩籬從專營(yíng)邁向許可
企業(yè)觀察報(bào)記者 孟亞勇
中國(guó)鹽業(yè)改革正在迎來(lái)破題之時(shí)。
上月29日召開的中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)第七屆會(huì)員代表大會(huì)透露，《鹽業(yè)體制改革方案(征求意見稿)》(簡(jiǎn)稱鹽改方案)已在國(guó)家發(fā)改委主任辦公會(huì)議通過，并在包括工信部、中編辦、食藥監(jiān)局、財(cái)政部、國(guó)資委等涉及部委完成意見征求階段。
在聽到上述消息時(shí)，參加此次鹽業(yè)協(xié)會(huì)代表大會(huì)的江蘇省某鹽業(yè)公司的一位姓林的辦公室副主任的第一反應(yīng)就是給公司主要領(lǐng)導(dǎo)群發(fā)了條短信：鹽改消息落地，食鹽專營(yíng)的時(shí)代看來(lái)要結(jié)束了。
這位林副主任發(fā)這條短信的依據(jù)是，本次鹽改方案的核心內(nèi)容是：從2016年起，廢止鹽業(yè)專營(yíng)有關(guān)規(guī)定，放開所有鹽產(chǎn)品價(jià)格，放開食鹽批發(fā)、流通經(jīng)營(yíng)。自2017年鹽業(yè)全面按照新的辦法實(shí)行，允許社會(huì)資本進(jìn)入鹽業(yè)，全面市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。
據(jù)透露，鹽改方案有望于年底前公布。
對(duì)此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究中心主任余暉告訴企業(yè)觀察報(bào)記者，鹽改方案意在廢止專營(yíng)，放開市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，允許社會(huì)資本進(jìn)入鹽業(yè)，這將激活行業(yè)進(jìn)入新的發(fā)展期，迎來(lái)鹽業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈及相關(guān)行業(yè)的繁榮。不過，長(zhǎng)期以來(lái)鹽業(yè)專營(yíng)體制形成的現(xiàn)有鹽企對(duì)資源的掌控局面總體上在短時(shí)期內(nèi)仍難以破除，社會(huì)資本在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)仍可能是鹽業(yè)的補(bǔ)充角色。換言之，鹽改之后，鹽業(yè)市場(chǎng)主角仍將是現(xiàn)有鹽企。
數(shù)據(jù)來(lái)源：發(fā)改委有關(guān)調(diào)研資料
工信部一位不愿具名的官員告訴企業(yè)觀察報(bào)記者，鹽改方案有關(guān)消息傳出后，他接到許多業(yè)內(nèi)人士打來(lái)問詢電話，主要內(nèi)容只有一個(gè)：這次鹽改能否落地?
政企分開仍是最難啃的骨頭
鹽改自2001年以來(lái)，曾分別由國(guó)家相關(guān)部委提出六次鹽業(yè)改革動(dòng)議，但都沒有形成草案，以無(wú)果告終。
“但中國(guó)的鹽業(yè)改革，不能再等了!”這位官員說。這次中央有關(guān)部門下了決心，經(jīng)過長(zhǎng)期的調(diào)研，理清鹽業(yè)改革的脈絡(luò)，提出了明確的方向和原則。方案年底前有望出臺(tái)。
據(jù)悉，第七次鹽業(yè)改革由中央經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專項(xiàng)小組負(fù)責(zé)，組長(zhǎng)是國(guó)家發(fā)展改革委主任徐紹史。早在今年5月17日發(fā)改委即發(fā)布消息，明確今年要加快推進(jìn)鹽業(yè)等重點(diǎn)行業(yè)改革，鹽改成為發(fā)改委今年要完成的15項(xiàng)任務(wù)之一。
接著，國(guó)家鹽業(yè)體制改革調(diào)研組重要成員、國(guó)家發(fā)改委體改司副司長(zhǎng)王強(qiáng),今年9月17日在岳西縣調(diào)研當(dāng)?shù)佧}業(yè)市場(chǎng)時(shí)強(qiáng)調(diào)：隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，食鹽專營(yíng)體制在繼續(xù)發(fā)揮作用的同時(shí)，弊端也逐漸凸顯，對(duì)鹽業(yè)體制進(jìn)行改革勢(shì)在必行。
據(jù)了解，第七次鹽業(yè)改革總體思路與方向是“政企分開、放開市場(chǎng)、強(qiáng)制加碘、加強(qiáng)監(jiān)管”16字方針，其核心即改變食鹽的管理和流通體制，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開和理順產(chǎn)銷關(guān)系。
政企分開實(shí)質(zhì)上是厘清責(zé)權(quán)利，打破部分即得利益者的樊籬。《2014年中國(guó)鹽業(yè)發(fā)展報(bào)告》編寫組(簡(jiǎn)稱鹽業(yè)報(bào)告編寫組)的一位負(fù)責(zé)人告訴企業(yè)觀察報(bào)記者，這是前六次鹽改中阻力最大的部分，廢止專營(yíng)，前提是必須政企分開。但鹽業(yè)公司和鹽務(wù)局是兩塊牌子、一套人馬，既是經(jīng)營(yíng)者，又是兼有鹽業(yè)管理行政職能的政府管理部門，還是鹽政執(zhí)法者和生產(chǎn)企業(yè)的主管部門。官商合一使得多種利益與職能交叉，造成公司利益部門化、部門利益法律化，導(dǎo)致政企分開難上加難。每次鹽改都有部分鹽業(yè)公司聯(lián)合起來(lái)向有關(guān)部門反映，說鹽改可能會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)不穩(wěn)定，影響全國(guó)的食鹽安全，關(guān)系國(guó)計(jì)民生。這個(gè)理由任何人都必須認(rèn)真對(duì)待，這就不難理解歷次鹽改甚至連草案都難以形成，落地更無(wú)從談起。
于是對(duì)于這次改革，有關(guān)部門進(jìn)行了摸底調(diào)研并推行了試點(diǎn)，在北京、云南、天津、青海、山西、江西和遼寧等省市進(jìn)行鹽業(yè)公司政企分開的試點(diǎn)。
這次鹽改，有關(guān)部門的策略是根據(jù)實(shí)施的具體情況，再一步步操作。例如，2013年發(fā)改委和工信部在推進(jìn)鹽業(yè)體制改革方面出臺(tái)新舉措，發(fā)改委將制鹽項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)，工信部將定點(diǎn)生產(chǎn)許可權(quán)、食鹽準(zhǔn)運(yùn)證發(fā)放權(quán)下放到省級(jí)政府。從2013年的運(yùn)行情況看，改革管理措施提高了地方政府鹽業(yè)管理權(quán)限。經(jīng)過一段時(shí)間觀察，鹽業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行，未造成負(fù)面影響。
事實(shí)上，歷次鹽改在政企分開方面遭到阻力，除部門維護(hù)自身利益原因之外，還有一個(gè)重要原因是管理職能與生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)較難分開。前述工信部官員介紹，為解決政企分開的難題，今年6月下旬相關(guān)部委開始向鹽業(yè)公司及各有關(guān)部門廣泛征求意見，內(nèi)容包括今后針對(duì)鹽業(yè)體制改革的職能劃分，存在職能交叉需要協(xié)調(diào)的則形成報(bào)告，提交國(guó)務(wù)院審議。為將鹽改工作做細(xì)，相關(guān)部委組成聯(lián)合調(diào)研組，曾多次到中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)及各省市鹽業(yè)公司調(diào)研聽取意見。他說，“強(qiáng)調(diào)的就是本次鹽改不會(huì)再放空炮，也不會(huì)無(wú)果而終。”
多次調(diào)研聽取意見之后，破解政企不分難題的成果在本次鹽改方案中有清晰顯現(xiàn)：新方案欲將各級(jí)鹽業(yè)管理職能從鹽業(yè)公司分離，鹽業(yè)公司只有經(jīng)營(yíng)職能，其管理職能則分別由質(zhì)檢、工商、食品藥品監(jiān)督等部門承擔(dān)。從鹽業(yè)公司剝離出來(lái)的鹽務(wù)管理局則承擔(dān)鹽政管理工作，食品藥品監(jiān)督管理部門將承擔(dān)鹽政執(zhí)法職能。
政企分開還觸及一批從業(yè)人員的分流安置。據(jù)發(fā)改委摸底調(diào)查統(tǒng)計(jì)，截至2013年年底，鹽業(yè)從業(yè)人員達(dá)到204515人。《2014年中國(guó)鹽業(yè)發(fā)展報(bào)告》也顯示，截至2013年，全國(guó)鹽業(yè)系統(tǒng)擁有制鹽企業(yè)298家，批發(fā)企業(yè)2222家，轉(zhuǎn)(代)批發(fā)企業(yè)2097家，從業(yè)人員超過20萬(wàn)人。人員如何安置無(wú)疑是改革難點(diǎn)。發(fā)改委一位官員向企業(yè)觀察報(bào)記者透露，經(jīng)多方調(diào)研最終提出的解決辦法是：一部分鹽業(yè)公司人員隨鹽政管理、監(jiān)督、執(zhí)法職能進(jìn)入公務(wù)員行列，剩余人員將分流安置在剝離的鹽業(yè)公司現(xiàn)有優(yōu)良資產(chǎn)內(nèi)，直接進(jìn)入市場(chǎng)參與競(jìng)爭(zhēng)。
擁有許可證才能參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)?
在解決政企分開這塊最難啃的硬骨頭之外，改革的另一個(gè)難關(guān)，是如何引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。
過去，在現(xiàn)行食鹽專營(yíng)的體制約束下，各省鹽業(yè)公司不能跨區(qū)域銷售食鹽——河北省的食鹽賣到河南省就等于私鹽銷售。今年10月，河南省新鄭市的餐館老板黃先生從鄭州購(gòu)買食鹽被罰款200元;今年11月，徐州新沂市一位大排檔老板陳先生用了2斤連云港的鹽，最后被罰5000元，這兩起罰款的依據(jù)，即是跨區(qū)域用鹽違反食鹽專營(yíng)相關(guān)條例。
根據(jù)實(shí)際情況，這一輪關(guān)于鹽業(yè)放開市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的設(shè)想，大致分為三個(gè)階段進(jìn)行，其關(guān)鍵是為市場(chǎng)化預(yù)留緩沖時(shí)間。
第一階段，2015年繼續(xù)實(shí)施食鹽專營(yíng)規(guī)定，其間將完善修改相關(guān)法規(guī)、政策。不過，鹽業(yè)企業(yè)需加快轉(zhuǎn)向市場(chǎng)的節(jié)奏。中國(guó)鹽業(yè)協(xié)會(huì)在今年10月29日召開的第七屆會(huì)員代表大會(huì)上建議鹽企舉辦多種經(jīng)營(yíng)展會(huì)，協(xié)會(huì)將幫助企業(yè)拓展市場(chǎng)，最終做好鹽業(yè)體制改革準(zhǔn)備。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究中心主任余暉說，一年時(shí)間不能說短，但鹽企想要做好充分準(zhǔn)備迎接市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，也需要政府相關(guān)部門的支持，預(yù)留出時(shí)間，幫助企業(yè)度過緩沖期。政企分開、食鹽專營(yíng)優(yōu)勢(shì)喪失之后，部分競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)的鹽企可能被市場(chǎng)淘汰。
第二階段，2016年取消特許經(jīng)營(yíng)，廢止食鹽專營(yíng)規(guī)定，包括取消食鹽生產(chǎn)調(diào)撥計(jì)劃管理，允許現(xiàn)有食鹽定點(diǎn)企業(yè)進(jìn)入流通市場(chǎng)，允許食鹽生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)，放開所有鹽產(chǎn)品價(jià)格，放開小工業(yè)鹽等其他用鹽的經(jīng)營(yíng)。2016年企業(yè)申請(qǐng)新許可證。
取消特許經(jīng)營(yíng)，廢止食鹽專營(yíng)并不意味著所有企業(yè)均可進(jìn)入食鹽市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)。這是第二階段放開市場(chǎng)最為關(guān)鍵之處。發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員俞建國(guó)接受企業(yè)觀察報(bào)記者采訪時(shí)認(rèn)為，鹽改第二階段將逐步放開市場(chǎng)，但并不等同于政府的監(jiān)管將會(huì)放松。食鹽生產(chǎn)定點(diǎn)企業(yè)的許可證發(fā)放將會(huì)越來(lái)越嚴(yán)格。今后政府主管部門對(duì)食鹽管理的主要手段是控制生產(chǎn)源頭，批準(zhǔn)食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)的最終權(quán)限仍然控制在中央主管部門。許可證制度將長(zhǎng)期實(shí)行，成為食鹽生產(chǎn)企業(yè)的準(zhǔn)入基礎(chǔ)。食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)的數(shù)量將嚴(yán)格受限，不能盲目增加。總的來(lái)說，放開市場(chǎng)也意味著有序競(jìng)爭(zhēng)。
工信部官網(wǎng)顯示，現(xiàn)有鹽企擁有的許可證有效期為2013年初至2015年底，換新證相對(duì)簡(jiǎn)便。但新許可證對(duì)從未從事過鹽業(yè)的企業(yè)而言，必須符合相關(guān)條件，獲取許可證的流程耗時(shí)往往會(huì)超過一年，這會(huì)使得有意進(jìn)入鹽業(yè)的外來(lái)資本難以在短期內(nèi)進(jìn)入。
擁有許可證的鹽企要在第二階段盡快做大做強(qiáng)，可以適時(shí)引入戰(zhàn)略投資者。目前已有企業(yè)開始了這方面的嘗試，上海市鹽業(yè)公司在今年10月15日即與美國(guó)鹽業(yè)巨頭莫頓鹽業(yè)公司簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，全力發(fā)展雙方在華的合資企業(yè)，并通過后者批量引進(jìn)美方各類鹽產(chǎn)品，擴(kuò)建包裝生產(chǎn)線，以應(yīng)對(duì)未來(lái)全面擴(kuò)大的產(chǎn)品市場(chǎng)投放。
第三階段，2017年鹽業(yè)全面按照新的生產(chǎn)流通體制運(yùn)行，當(dāng)年獲得新許可證的企業(yè)開始新的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，社會(huì)資本進(jìn)入鹽業(yè)。
“社會(huì)資本進(jìn)入鹽業(yè)，意味著食鹽市場(chǎng)化已具備初步條件。”俞建國(guó)表示，審批權(quán)的下放，將會(huì)鼓勵(lì)地方政府為推動(dòng)當(dāng)?shù)厥雏}產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為民間資本提供更多便利條件，這將進(jìn)一步推動(dòng)鹽業(yè)市場(chǎng)化的進(jìn)程。
鹽改帶來(lái)的不僅是競(jìng)爭(zhēng)更是機(jī)遇
中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)公共政策研究中心主任余暉認(rèn)為，雖然鹽業(yè)改革市場(chǎng)化引發(fā)競(jìng)爭(zhēng)，但新進(jìn)入企業(yè)并不會(huì)在短期內(nèi)形成市場(chǎng)沖擊，傳統(tǒng)的食鹽經(jīng)營(yíng)商業(yè)模式在一些省仍將處于主導(dǎo)地位。“比如說，眾多的小型批發(fā)商、零售商，現(xiàn)有鹽企仍然是食鹽經(jīng)營(yíng)的重要載體。尤其是在一些少數(shù)民族地區(qū)，現(xiàn)有鹽企長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)區(qū)域鹽業(yè)資源的壟斷控制，鹽業(yè)公司仍會(huì)在這些區(qū)域市場(chǎng)處于主導(dǎo)。”
當(dāng)然，鹽改也必將加速鹽業(yè)市場(chǎng)的整合。余暉分析，鹽企銷售將沒有地域限制，競(jìng)爭(zhēng)加劇，部分鹽企利潤(rùn)會(huì)減少，一些中小型、產(chǎn)能落后的企業(yè)將被兼并或淘汰，各省將會(huì)出現(xiàn)一至兩家實(shí)力較強(qiáng)的地方鹽業(yè)公司，逐步向生產(chǎn)、批發(fā)、運(yùn)輸一體化的大集團(tuán)發(fā)展。這事實(shí)上更有利于鹽業(yè)市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展。
一些從業(yè)者也持相似的看法。上海市鹽業(yè)公司辦公室一位工作人員在接受企業(yè)觀察報(bào)記者采訪時(shí)說，鹽改之后，該公司將轉(zhuǎn)向謀劃全國(guó)市場(chǎng)，積極搭建集團(tuán)貿(mào)易銷售和融資投資平臺(tái)。他說，“我認(rèn)為鹽改帶來(lái)的不僅是競(jìng)爭(zhēng)，更是發(fā)展的新機(jī)遇。比如說公司最近剛剛組建的上海華東化工銷售公司。新公司將擔(dān)負(fù)公司內(nèi)部產(chǎn)銷協(xié)同與華東資源整合的使命，不排除對(duì)外進(jìn)行一些并購(gòu)。”
連鎖經(jīng)營(yíng)也可能會(huì)成為食鹽經(jīng)營(yíng)的重要商業(yè)模式。上述一位鹽業(yè)報(bào)告編寫組的負(fù)責(zé)人說，一部分轉(zhuǎn)型在先的鹽企，有成熟的食鹽經(jīng)銷、倉(cāng)儲(chǔ)渠道，有健全的客戶關(guān)系和政府資源等，可利用資源、品牌優(yōu)勢(shì)開拓食鹽連鎖經(jīng)營(yíng)。生產(chǎn)企業(yè)與批發(fā)企業(yè)之間還可在產(chǎn)權(quán)關(guān)系、供應(yīng)鏈打造、市場(chǎng)資源共享等諸多方面進(jìn)行協(xié)同合作，甚至可以和行業(yè)外的企業(yè)進(jìn)行股份制改造。這方面，湖南輕工鹽業(yè)集團(tuán)公司、大連市鹽業(yè)公司等都已經(jīng)在著手推進(jìn)。
發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員俞建國(guó)對(duì)企業(yè)觀察報(bào)記者說：“希望第七次鹽改能夠打破壟斷，為鹽業(yè)市場(chǎng)注入新的活力。”
